Financiering

Financieringsbehoefte / EMU-saldo
Decentrale overheden (provincies, gemeenten, waterschappen) zijn verplicht om bij hun begroting een EMU-saldo te berekenen, dit als onderdeel van de afspraken in Europees verband met betrekking tot beheersing van begrotingstekorten en in het verlengde daarvan, ook de beheersing van de EMU-schuld.
Zoals bekend is in EU-verband afgesproken dat begrotingstekorten van lidstaten maximaal -3,0% van het Bruto Binnenlands Product (BBP) mogen bedragen. Om te kunnen vaststellen of, en zo ja in hoeverre decentrale overheden aan dit nationale tekort bijdragen zijn zij verplicht om zelf een EMU-saldo te berekenen, zowel bij begroting (vooraf) als bij het jaarverslag (achteraf).
Het EMU-saldo heeft het karakter van een resultaatbepaling op kasbasis. Om die reden geeft de uitkomst van het EMU-saldo een goede richting in de gemeentelijke financieringsbehoefte: een negatief EMU-saldo duidt op een aanvullende financieringsbehoefte.

Jaarlijks worden in de Septembercirculaire van het Gemeentefonds voor alle gemeenten zogenoemde individuele referentiewaarden berekend. Dit betreft een richtwaarde voor het maximaal portie tekort dat een gemeente zou mogen hebben. Ten tijde van het opstellen van de Programmabegroting was deze circulaire nog niet beschikbaar. Toch is het mogelijk reeds een goede inschatting te geven van de individuele referentiewaarde voor 2022. Deze schatting komt voor onze gemeente uit op circa 59 miljoen euro. Ter vergelijking: de referentiewaarde voor 2021 was door het Rijk vastgesteld op 52,5 miljoen euro. De toename wordt voor een groot deel verklaard doordat het Centraal Planbureau (CPB) voor 2022 een fors hoger BBP voorziet.

Uit onderstaande tabel blijkt dat voor 2022 naar de huidige inzichten een EMU-tekort wordt becijferd van ruim 243 miljoen euro en voor 2023 een tekort van circa 59 miljoen euro. Het verwachte tekort voor 2022 ligt aanzienlijk hoger dan de geschatte individuele referentiewaarden voor die jaren.
Een gespecificeerde opstelling van de gemeentelijke EMU-saldi tot en met 2023 treft u aan onder de bijlagen bij deze begroting. Uit die bijlage blijkt dat met name verwachte omvangrijke investeringsuitgaven een belangrijke rol spelen bij deze uitkomsten.
Ten aanzien van investeringen moet wel opgemerkt worden dat een investeringsplanning altijd enige onzekerheidsmarge kent. Dit heeft te maken met de grote aantallen projecten waarvan zowel de omvang van de uitgaven als het kasritme daarvan over de jaren heen soms moeilijk zijn in te schatten. De afgelopen jaren is gebleken dat de realisatie van investeringsuitgaven vaak achterbleef bij de verwachting. In overleg met de organisatieonderdelen wordt getracht om in financiële termen telkens tot een zo nauwkeurig mogelijke investeringsplanning te komen. Vooralsnog is er daarom voor gekozen om op de huidige uitgavenplanning voor investeringen geen correctie toe te passen voor mogelijk planningsoptimisme.

Tabel 1 EMU-saldo 2020 – 2023

Voor nadere toelichting op de negatieve EMU-saldi 2021 tot en met 2023 zie ook de toelichtende tekst onder tabel 3.

Een overschrijding op gemeentelijk niveau zegt nog niets over de uitkomst van het EMU-saldo op macroniveau, noch bij de raming, noch bij de realisatie. Een negatief EMU-saldo leidt wel tot het oplopen van de gemeentelijke schuldquote. Voor een meerjarige doorkijk op de schuldquote wordt verwezen naar de Paragraaf Weerbaarheid en Wendbaarheid .
Weliswaar is in de Wet houdbare overheidsfinanciën (Wet hof) een sanctiemechanisme voorzien indien de EMU-macronorm structureel wordt overschreden, maar het is van belang te onderstrepen dat dergelijke sancties alleen, achteraf, aan werkelijke uitkomsten verbonden zijn en niet aan verwachtingen zoals becijferd in deze begroting. In de afgelopen jaren vertoonde het gemeentelijke EMU-saldo achteraf telkens een positievere uitkomst dan geraamd.
Op dit moment zijn op Rijksniveau nog geen sancties of nadere aanscherpingen bepaald, ook niet als gevolg van de coronacrisis.

Schuldpositie en -ontwikkeling
Voor gemeenten gelden wettelijke voorschriften rond een sluitende gemeentebegroting en is een negatief eigen vermogen niet toegestaan. Dit maakt dat gemeenten in de praktijk hoofdzakelijk lenen voor investeringen. Net als veel andere groeigemeenten in Nederland investeert Utrecht flink in haar stad en bij het ontbreken van eigen middelen zal zij daar dus geld voor moeten lenen. Het lenen van geld leidt tot een schuldpositie. De afgelopen jaren is de bewustwording rond schuldposities, juist ook van en bij overheden, sterk toegenomen. In feite verplaatst de gemeente door te lenen de aanschafkosten van de investering naar de toekomstige gebruikers. De toekomstige aflossingen op en rentebetalingen over de lening moeten immers uit toekomstige inkomsten worden opgebracht. Hierdoor drukken de kosten op de toekomstige bewoners. Het zijn echter ook deze toekomstige bewoners die profijt hebben van de betreffende investeringen.
Een goed zicht op de schuldpositie draagt bij aan het besef dat de uit geleende gelden voortvloeiende rente- en aflossingsbetalingen beslag leggen op toekomstige inkomsten van de gemeente. En hoe hoger de schulden, hoe meer rente- en aflossing op termijn betaald moeten worden. En hoe hoger dergelijke betalingen, hoe minder de gemeente uiteindelijk aan andere publieke voorzieningen kan besteden. Om de houdbaarheid van de gemeentefinanciën ook op de lange termijn te borgen beheersen we de schuld aan de hand van interne schuldnormeringen, waarover verderop in deze paragraaf meer.

Schulddefinities
Binnen gemeenteland worden verschillende schulddefinities gehanteerd. In dit verband kunnen worden genoemd:

• De bruto gevestigde schuld

Dit betreft het totaal van de aangetrokken korte en lange financiering.

• EMU-schuld

De EMU-schuld wordt gedefinieerd als het totaal van de uitstaande leningen ten laste van de collectieve sector. Dit is de bruto gevestigde schuld onder aftrek van de leningen die van medeoverheden zijn opgenomen.

• Netto schuld

Dit betreft het (balans)saldo van enerzijds lang- en kortlopende schulden en anderzijds lang- en kortlopende financiële activa en vorderingen. Zie voor de opbouw van de netto schuld tabel 3.
Dit schuldbegrip maakt onderdeel uit van de berekening van de zogenoemde netto schuldquote. Hierbij wordt de netto schuld uitgedrukt als aandeel van de inkomsten. Inkomsten bepalen immers in belangrijke mate hoeveel schuld een gemeente kan dragen. Dit kengetal maakt onderdeel uit van onze interne schuldnormering (zie hierna tabel 4, kengetal 1)

Opgenomen en op te nemen financiering
Uit de EMU-berekening in tabel 1 blijkt dat voor 2022 en 2023 aanvullende financieringsbehoeftes worden verwacht van respectievelijk ruim 240 en 59 miljoen euro. Deze bedragen komen in tabel 2 tot uitdrukking in de toename van het saldo langlopende leningen.
Op renteswaps wordt zowel in 2022 als in 2023 een bedrag van 5 miljoen euro regulier afgelost.
In 2022 lopen twee leningen af voor een totaalbedrag van 65 miljoen euro en in 2023 vier leningen voor een totaalbedrag van eveneens 65 miljoen euro. Gelet op de voor 2022 en 2023 verwachte negatieve EMU-saldi zullen al deze leningen geherfinancierd moeten worden. Herfinanciering heeft een neutraal effect op de gemeenteschuld.
In onderstaande tabel is het verwachte verloop weergegeven van de bruto gevestigde schuld en, daarvan afgeleid, de EMU-schuld. De in deze tabel voor 2022 en 2023 opgenomen bedragen aan kortlopende leningen zijn gebaseerd op een circa 85 procents benutting van de gemeentelijke kasgeldlimiet.

Tabel 2 Verwacht verloop leningenportefeuille en EMU-schuld tot en met eind 2023

Netto schuld
De opbouw en het verwachte verloop van de netto schuld kan als volgt worden weergegeven:

Tabel 3 Verwacht verloop netto schuld tot en met eind 2023

Uit deze tabel komt naar voren dat de netto schuld over de periode van eind 2020 tot en met eind 2023 naar verwachting met bijna 500 miljoen euro toeneemt. Dit houdt sterk verband met de uitkomsten van de EMU-saldi over die periode (zie tabel 1 en ook de bijlage EMU-saldo bij deze Programmabegroting). In de prognose van het EMU-saldo worden over die periode namelijk de volgende posten voorzien:

• circa 115 miljoen euro aan nadelige exploitatiesaldi voor bestemming
• ruim 400 miljoen euro aan aanvullende netto investeringsuitgaven;
• per saldo circa 11 miljoen euro hogere uitgaven dan ontvangsten uit grondexploitaties (toename van de onderhanden werk-positie op de balans) en daartentegen
• een toename van het saldo aan voorzieningen met ruim 30 miljoen euro. In tegenstelling tot de eerder genoemde posten heeft dit laatste een positief effect op het EMU-saldo.

Interne schuldnormering
In 2014 hebben wij in een raadsbrief uiteengezet hoe wij de gemeentelijke schuld willen beheersen en welke normeringen c.q. kengetallen daarbij in hun onderlinge samenhang worden gebruikt bij het beoordelen van de schuldpositie en schuldontwikkeling. Toegepast op de programmabegroting 2022 geeft dit het volgende beeld:

Tabel 4 Interne schuldnormering voor 2022

(1)    Conform tabel 3 per eind 2022 geraamd op 1.343,9 miljoen euro.
(2)    De baten voor bestemming zijn voor 2022 geraamd op 1.480,7 miljoen euro.
(3)    Minteken = (geraamd) tekort; met betrekking tot het normbedrag zie ook tabel 1 en de toelichting daarbij.

Uit voorgaande tabel blijkt dat wij naar verwachting in 2022 binnen de meeste intern bepaalde normen zullen opereren, dit met uitzondering van de geraamde uitkomst van het gemeentelijke EMU-saldo.
In meerjarig perspectief verwachten wij een verder oplopende schuldquote. Dit hangt samen met de ambitie om de komende jaren veel te investeren in de stad. Zoals bij het EMU-saldo reeds aangegeven heeft de ervaring ook geleerd ook dat de realisatiecijfers van de schuldquote lager zijn dan in de begroting, doordat het tempo van investeringen vaak achterblijft bij ramingen.

Kengetallen BBV
Op grond van het Besluit begroting en verantwoording (BBV) dienen enkele (schuld)kengetallen te worden opgenomen voor het begrotingsjaar en voor de drie daarop volgende jaren. Dit ter bevordering van onderlinge vergelijkbaarheid tussen gemeenten. Vanuit de financieringsfunctie zijn dit:

·           Netto schuld
·           Netto schuld gecorrigeerd voor alle verstrekte leningen
·           Solvabiliteit

Het verwachte verloop van deze kengetallen is opgenomen in de Paragraaf Weerbaarheid en Wendbaarheid . Daarnaar wordt dan ook verwezen.

Interne rente
De gemeente Utrecht past een renteomslagmethodiek toe. Door middel van deze methodiek worden aan investeringen de gemiddelde rentekosten toegerekend die voortvloeien uit de opgenomen geldleningen en/of eigen middelen waarmee zij zijn gefinancierd.
Sinds 2018 bedraagt de interne omslagrente 2%. De lage marktrente vertaalt zich, bij herfinanciering van oude of het opnemen van nieuwe leningen, in een daling van de gemiddelde rente van de leningenportefeuille. Daardoor bestaat de kans de omslagrente op grond van BBV-voorschriften met ingang van 2022 verlaagd moet worden naar 1,5%.

In onderstaande tabel is het financieringsresultaat becijferd aan de hand van het rekenschema zoals voorgeschreven vanuit BBV. In afwachting van een mogelijke verlaging van de omslagrente is in deze tabel bij de onderdelen c tot met e nog gerekend met 2%.
Op grond daarvan wordt voor 2022 een voordelig financieringsresultaat voorzien van circa 6,1 miljoen euro.

Tabel 5 Financieringsresultaat

Bij de meerjarenraming is voor (her)financiering uitgegaan van de volgende renteniveaus: